Vous êtes titulaire d'un accord-cadre à bons de commande. Vous avez mobilisé des équipes, lancé des études, engagé des achats pour être prêt à démarrer. Puis, avant le premier bon de commande, le maître d'ouvrage public résilie le marché pour motif d'intérêt général. La question tombe immédiatement : ces dépenses de démarrage, engagées pour rien, sont-elles perdues ? Le Conseil d'État vient d'apporter une réponse claire sur l'indemnisation d'une résiliation de marché à bons de commande intervenue avant toute commande ferme.
La situation : un marché résilié avant d'avoir vraiment commencé
Un syndicat mixte confie à un groupement d'entreprises, par accord-cadre à bons de commande, la conception et la réalisation d'un réseau de fibre optique à très haut débit. Le marché est notifié en juin 2018. Moins d'un an plus tard, en avril 2019, l'acheteur public décide de supprimer le service public concerné et résilie le marché pour motif d'intérêt général — une résiliation qu'il peut prononcer unilatéralement, sans faute du titulaire, mais qui ouvre droit à indemnité.
Particularité décisive : entre la notification et la résiliation, aucun bon de commande n'a été émis. Sur le papier, le marché n'a donc jamais donné lieu à une prestation « commandée ». Les entreprises réclament pourtant l'indemnisation des frais et investissements exposés pour préparer l'exécution. L'acheteur refuse : sans bon de commande, dit-il, il n'y a pas d'exécution, donc pas de dépense indemnisable.
Le texte applicable : l'article 46.4 du CCAG Travaux
La résiliation pour motif d'intérêt général est encadrée par l'article 46.4 du cahier des clauses administratives générales applicable aux marchés de travaux (CCAG Travaux, dans sa version applicable au litige). Ce texte prévoit deux étages d'indemnisation. Le premier est forfaitaire : un pourcentage — 5 % à défaut de stipulation particulière — appliqué au montant du marché diminué des prestations déjà reçues. Le second, plus large, vise les dépenses réellement engagées :
« Le titulaire a droit, en outre, à être indemnisé de la part des frais et investissements, éventuellement engagés pour le marché et strictement nécessaires à son exécution, qui n'aurait pas été prise en compte dans le montant des prestations payées. Il lui incombe d'apporter toutes les justifications nécessaires à la fixation de cette partie de l'indemnité. »
Deux conditions structurent donc ce second poste : les frais doivent avoir été engagés pour le marché et être strictement nécessaires à son exécution. Le débat portait sur un point simple : en l'absence de tout bon de commande, cette condition d'exécution peut-elle être remplie ?
La solution : l'absence de bon de commande ne ferme pas la porte
Le Conseil d'État rejette l'argument de l'acheteur. Il juge que la circonstance qu'un marché à bons de commande ait été résilié sans qu'aucun bon n'ait été émis après sa notification n'est pas, à elle seule, de nature à exclure que les titulaires aient engagé des frais et investissements pour son exécution, ni à faire obstacle à l'indemnisation prévue par le second alinéa de l'article 46.4.
La logique est celle de la réalité économique du contrat, non de son formalisme. Un accord-cadre à bons de commande impose au titulaire de se mettre en ordre de marche dès la notification : études préalables, mobilisation d'équipes, moyens matériels dédiés, approvisionnements spécifiques. Ces dépenses sont bien engagées « pour le marché » et peuvent être « strictement nécessaires à son exécution », alors même que la première commande n'est jamais venue. Le juge refuse ainsi que l'acheteur transforme son propre choix de résilier avant toute commande en cause d'exonération.
La décision fixe toutefois une limite nette. Le titulaire ne peut prétendre qu'aux frais et investissements engagés pour le marché et strictement nécessaires à son exécution — pas au-delà. On n'indemnise ni un manque à gagner hypothétique sur des commandes jamais passées, ni des frais généraux sans lien direct avec ce marché. C'est un droit à indemnisation réel, mais borné, et entièrement suspendu à la qualité des justificatifs.
Ce que vous devez faire concrètement
La charge de la preuve pèse sur le titulaire : c'est à lui d'apporter toutes les justifications nécessaires. En pratique, l'indemnisation d'une résiliation de marché à bons de commande se gagne dans la traçabilité. Dès la notification, documentez chaque dépense rattachable au marché : temps passé et affectation des équipes, études et prestations intellectuelles, achats et locations de matériel dédiés, commandes fournisseurs spécifiques. Reliez chaque poste au marché concerné et à sa nécessité pour l'exécution. Face à une résiliation pour motif d'intérêt général, chiffrez sans tarder les deux étages de l'article 46.4 — le forfait et les frais réels — car les délais de recours contentieux courent vite et une réclamation mal étayée se traduit par une indemnité minorée.
Cette jurisprudence est de celles que le cabinet mobilise régulièrement pour les entreprises et opérateurs de travaux, y compris implantés dans les Hauts-de-France, confrontés à une résiliation prématurée de leur marché.
Chaque situation a ses spécificités. Deux façons d'avoir une lecture claire de la vôtre, gratuitement et sans engagement :