Par un arrêt rendu le 6 mars 2025 (req. n° 509823), la cour administrative d’appel a eu à connaître d’un litige opposant un titulaire de marché de travaux publics à un maître d’ouvrage public qui refusait de régler des prestations supplémentaires réalisées en dehors de tout ordre de service formel. Consulter la décision
Cette décision s’inscrit dans un contentieux récurrent sur les chantiers publics : l’entreprise exécute des travaux qu’elle estime indispensables à la bonne fin du chantier, sans attendre un avenant ou un ordre de service signé, et se heurte ensuite à un refus de règlement opposé par le maître d’ouvrage au motif que ces prestations n’ont jamais été formellement commandées. Le terrain est connu — mais les marges de manœuvre restent étroites.
Contexte opérationnel
Dans l’affaire soumise à la cour, le titulaire d’un marché de travaux avait réalisé des prestations allant au-delà des prévisions contractuelles initiales, justifiant cette extension par des sujétions imprévues rencontrées en cours d’exécution. Aucun avenant n’avait été signé, aucun ordre de service modificatif n’avait été émis. Le maître d’ouvrage avait refusé tout règlement au-delà du montant contractuel, considérant que l’entreprise avait agi à ses propres risques.
Le titulaire avait alors saisi le tribunal administratif d’une demande en paiement, sur le fondement à la fois du décompte général et d’un enrichissement sans cause de la personne publique. Après un premier jugement défavorable, l’affaire a été portée en appel.
Faits juridiquement pertinents
Plusieurs éléments conditionnaient l’issue du litige :
- L’absence d’ordre de service écrit préalable aux travaux supplémentaires, conformément aux stipulations du CCAP et aux dispositions du CCAG Travaux applicables ;
- L’existence ou non d’une acceptation tacite du maître d’ouvrage ou de son représentant (maître d’œuvre) traduisant une connaissance et une tolérance des prestations exécutées ;
- La réalité de l’utilité des travaux pour le maître d’ouvrage et leur intégration effective dans l’ouvrage livré ;
- Le comportement de l’entreprise : avait-elle émis des réserves, des lettres de réclamation, des demandes d’ordre de service avant ou pendant l’exécution ?
Problème juridique
La question centrale posée à la cour était la suivante : en l’absence d’ordre de service ou d’avenant, un titulaire de marché public peut-il obtenir paiement de travaux supplémentaires sur le fondement de l’enrichissement sans cause de la personne publique, dès lors que ces travaux ont profité au maître d’ouvrage et ont été intégrés dans l’ouvrage ?
La réponse impliquait de trancher la tension classique entre le formalisme contractuel des marchés publics — qui subordonne toute prestation supplémentaire à une commande écrite — et la théorie de l’enrichissement sans cause applicable aux personnes publiques, consacrée par le Conseil d’État depuis l’arrêt Société Decaux de 1982 et précisée depuis lors.
Analyse et stratégie juridique
Le droit des marchés publics est structurellement défavorable au titulaire qui agit sans commande préalable. Le CCAG Travaux (article 14 dans sa version applicable) impose que toute modification de la masse des travaux fasse l’objet d’un ordre de service ou d’un avenant. À défaut, l’entreprise est réputée avoir agi à ses propres risques.
Cependant, la jurisprudence administrative a progressivement admis que le titulaire peut contourner l’obstacle contractuel en invoquant l’enrichissement sans cause de la personne publique, sous réserve de satisfaire à des conditions cumulatives strictes :
- l’enrichissement de la personne publique doit être établi, c’est-à-dire que les travaux doivent avoir été utiles et incorporés à l’ouvrage ;
- l’appauvrissement corrélatif du titulaire doit être démontré ;
- le titulaire ne doit pas avoir été fautif dans la réalisation des travaux sans commande : s’il a agi de sa propre initiative, en connaissance du formalisme requis, sans jamais alerter le maître d’ouvrage, sa demande est généralement rejetée ;
- enfin, le titulaire ne doit pas disposer d’un autre fondement contractuel pour agir : l’enrichissement sans cause est subsidiaire.
Dans la présente affaire, la cour a examiné si le comportement des acteurs du chantier — notamment les comptes rendus de chantier, les échanges de mails et les rapports du maître d’œuvre — pouvait caractériser une acceptation tacite du maître d’ouvrage ou, à défaut, établir que l’entreprise avait agi en toute connaissance du risque contractuel. C’est sur ce point que le dossier se jouait : non pas sur la réalité des travaux, mais sur l’imputabilité de l’absence d’ordre de service.
Solution retenue
La cour a confirmé que la demande de paiement ne pouvait prospérer sur le fondement contractuel, faute d’ordre de service ou d’avenant régulièrement émis. Elle a en revanche examiné le fondement quasi-contractuel de l’enrichissement sans cause, en appréciant si les conditions étaient réunies au regard des pièces du dossier.
L’enseignement opérationnel de cette décision est que le juge ne rejette pas mécaniquement la demande au seul motif de l’absence d’ordre de service écrit : il procède à un examen circonstancié des comportements, des pièces et de l’utilité réelle des prestations. Cela ouvre une fenêtre — étroite mais réelle — pour les titulaires qui ont été vigilants dans leur gestion documentaire de chantier.
Enseignement pratique
Pour tout maître d’ouvrage public comme pour tout titulaire de marché, cette décision appelle plusieurs réflexes immédiats :
- Pour l’entreprise : ne jamais réaliser de prestations supplémentaires sans avoir, au minimum, adressé une demande écrite d’ordre de service au maître d’œuvre, assorties d’une réserve expresse si les travaux sont entrepris sous contrainte d’urgence. Ce seul réflexe documental peut faire basculer l’issue du litige ;
- Pour le maître d’ouvrage public : s’assurer que son maître d’œuvre dispose d’instructions claires sur la traçabilité des modifications et des extensions de prestations en cours d’exécution. L’acceptation tacite d’un représentant du maître d’ouvrage peut engager la personne publique au-delà de ce qui était prévu au marché ;
- En cas de litige constitué : le fondement de l’enrichissement sans cause n’est pas inopérant — mais il exige une démonstration rigoureuse, dossier pièce par pièce, de l’utilité des travaux et de l’absence de faute du titulaire. Cette démonstration se prépare dès le chantier, pas au moment de la saisine du juge.
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