Centrale photovoltaïque au sol : l’atteinte au site qui fait annuler le permis de construire

Vous portez un projet de centrale photovoltaïque au sol. Le permis a été accordé par le préfet, le tribunal administratif puis la cour d’appel ont rejeté les recours des opposants : vous vous croyez à l’abri. Le Conseil d’État vient pourtant de rappeler qu’un permis de construire photovoltaïque peut être annulé pour atteinte au caractère d’un site, même après deux victoires contentieuses, et même avec des mesures d’intégration paysagère. Une décision qui doit faire réfléchir tout développeur d’énergies renouvelables.

Le contexte : un parc solaire de 25 hectares au pied d’un village classé

Un développeur obtient du préfet du Gers un permis de construire pour une centrale photovoltaïque au sol. Le terrain, jusque-là agricole, surplombe légèrement le village de Berrac — un bourg d’à peine plus d’un hectare, perché sur une colline, abritant une église, un cimetière et une enceinte fortifiée inscrits à l’inventaire des monuments historiques, avec une vue dégagée sur les paysages vallonnés de la Lomagne gersoise. Le parc projeté couvre une surface totale de 25 hectares, de part et d’autre du chemin de crête qui mène au village.

Une association environnementale et plusieurs riverains attaquent le permis. Ils perdent devant le tribunal administratif de Pau, puis devant la cour administrative d’appel de Bordeaux. Ils se pourvoient en cassation devant le Conseil d’État. Et là, la décision s’inverse.

La règle : le contrôle de l’atteinte au site en deux temps

L’article R. 111-27 du code de l’urbanisme — repris ici par le règlement du plan local d’urbanisme communal — permet à l’administration de refuser un permis, ou de l’assortir de prescriptions spéciales (des conditions imposées au projet), lorsqu’une construction est de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites et aux paysages.

Le Conseil d’État rappelle la méthode que le juge doit suivre, en deux étapes successives :

• —Premier temps : apprécier la qualité du site sur lequel la construction est projetée.
• —Second temps : évaluer l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce site.

La sanction : la dénaturation des pièces du dossier

La cour d’appel avait jugé que le projet ne porterait pas atteinte au caractère du site. Le Conseil d’État censure ce raisonnement en relevant une dénaturation des pièces du dossier — c’est-à-dire une lecture des faits si manifestement erronée qu’elle justifie la cassation, alors même que le juge du fond apprécie souverainement les faits.

Ce qui emporte la décision : le projet avait fait l’objet d’avis défavorables de l’architecte des bâtiments de France, de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, et du commissaire enquêteur, ainsi que de réserves de l’autorité environnementale. Et malgré les aménagements proposés — principalement la plantation d’une haie arborée de chaque côté du chemin pour dissimuler les panneaux —, le parc altérait profondément le caractère du site et les conditions d’accès au bourg. Juger l’inverse, dans ce contexte, relevait de la dénaturation.

« En dépit des aménagements proposés (…) il altérerait profondément le caractère du site et les conditions d’accès au bourg, la cour administrative d’appel a dénaturé les pièces du dossier. »

Ce que cette décision change pour les porteurs de projets

L’enseignement est clair pour tout développeur d’énergies renouvelables : obtenir le permis et gagner en première instance puis en appel ne sécurise pas définitivement un projet exposé sur un permis de construire photovoltaïque avec atteinte au site. Les avis défavorables des autorités patrimoniales et environnementales — architecte des bâtiments de France, commission des sites, autorité environnementale — ne sont pas de simples formalités : ils constituent un faisceau d’éléments que le juge de cassation peut mobiliser pour censurer une appréciation trop favorable au projet. Les mesures d’intégration paysagère, comme une haie de dissimulation, ne suffisent pas lorsque l’atteinte porte sur le caractère même du site et ses accès.

En pratique, la qualification du site doit être anticipée très en amont : un terrain agricole peut être juridiquement banal et pourtant situé dans le champ de visibilité d’un ensemble patrimonial protégé qui en fait un site sensible. Le délai compte aussi : un recours en excès de pouvoir contre un permis peut prospérer plusieurs années après sa délivrance, et l’annulation intervient ici alors que la procédure était engagée depuis 2023. Sur ces dossiers où s’entrecroisent urbanisme, droit de l’environnement et protection du patrimoine, une équipe dédiée du cabinet DELCADE peut être mobilisée pour sécuriser l’autorisation en amont ou défendre le projet en contentieux.