Marché public : comment contester un titre exécutoire de pénalités de retard

Un chantier en retard, un arrangement, puis un titre de 15 000 €

Le chantier a pris du retard. Lors d'un entretien en mairie, un terrain d'entente est trouvé : l'entreprise termine, ajoute quelques prestations en geste commercial, et l'on ne parle plus de pénalités. Quelques mois plus tard, un titre exécutoire de 15 000 euros arrive pourtant chez l'entreprise.

Cette situation est courante sur les opérations des collectivités, où le pilotage passe surtout par les réunions de chantier. Elle pose trois questions que tout acheteur public et tout titulaire de marché doivent savoir trancher : comment contester le titre, à quel moment la collectivité peut réclamer des pénalités, et ce que vaut un accord passé sans avenant. L'arrêt de Douai répond à deux d'entre elles ; la jurisprudence voisine éclaire la troisième.

Les faits : une mise en accessibilité qui déborde

Par un acte d'engagement du 25 juillet 2019, une commune du Nord confie à une entreprise un marché public de travaux de mise en accessibilité de la mairie. Le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) durcit le régime des pénalités : par dérogation à l'article 20.1 du CCAG-Travaux, il fixe 150 euros par jour calendaire de retard et écarte tout seuil minimal.

La chronologie compte. Le compte rendu de chantier n° 7 du 20 janvier 2020 accorde un délai jusqu'au 2 mars 2020, la commune renonçant aux pénalités pour cette seule période. Les travaux sont réceptionnés avec réserves le 20 juillet 2021. Le 27 octobre 2021, la commune sollicite l'entreprise ; un entretien a lieu en mairie ; le 3 novembre 2021, l'entreprise adresse un mail indiquant qu'il a été convenu qu'elle finalise le chantier sans pénalités, en réalisant des travaux supplémentaires à titre compensatoire. Le 14 janvier 2022, la commune émet malgré tout un titre exécutoire de 15 000 euros. Aucun décompte général n'a été notifié.

Le tribunal administratif de Lille annule le titre le 10 juin 2025. En appel, la commune soulève deux arguments : l'irrecevabilité de la demande faute de mémoire en réclamation, et l'absence de renonciation aux pénalités. La cour écarte les deux. Pour les collectivités et les entreprises des Hauts-de-France, l'arrêt a un poids particulier : il émane de la cour d'appel dont relèvent les tribunaux administratifs de Lille et d'Amiens.

Contester le titre : pas de mémoire en réclamation préalable

La commune invoquait l'article 50 du CCAG-Travaux, qui subordonne la contestation d'une décision du maître d'ouvrage à l'envoi préalable d'un mémoire en réclamation. La cour pose une règle nette, sans la conditionner à l'existence d'un décompte :

« La contestation, devant le juge, d'un titre exécutoire en vue du recouvrement d'une créance née de l'exécution d'un marché, dont la recevabilité est régie par les dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, n'est pas subordonnée au respect de la procédure prévue par le cahier des clauses administratives générales (CCAG) des marchés publics de travaux. »

La raison tient au régime propre du titre exécutoire. L'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ouvre au débiteur un délai de deux mois à compter de la réception du titre pour en contester le bien-fondé devant le juge. Ce régime légal ne se combine pas avec la procédure contractuelle de réclamation. Et une fois le décompte général et définitif intervenu, l'argument se renforce encore : ce décompte met fin aux relations contractuelles, il n'y a plus lieu de faire jouer les clauses du contrat.

La solution est constante. La cour administrative d'appel de Bordeaux l'a retenue dans les mêmes termes, pour un marché de maîtrise d'œuvre relevant du CCAG-PI, dans une affaire où le titre avait été émis avant tout décompte de résiliation (CAA Bordeaux, 3e ch., 23 avril 2026, n° 24BX00025). La dispense de réclamation vaut donc quel que soit l'état des comptes du marché.

Des pénalités par titre avant le décompte général : un titre fragile

Le moyen le plus puissant pour l'entreprise ne figure pas dans l'arrêt de Douai, qui ne s'est pas prononcé sur ce terrain. Il tient au principe d'unicité du décompte : dans un marché soumis au CCAG, l'ensemble des opérations d'exécution est compris dans un compte unique, dont seul le solde arrêté lors du décompte définitif fixe les droits et obligations des parties. Les pénalités sont un élément de ce compte. Elles ne peuvent pas, en principe, en être isolées pour être recouvrées à part.

La cour de Bordeaux en tire la conséquence directe sur le titre exécutoire :

« Lorsque le contrat prévoit l'établissement d'un décompte général et définitif, retraçant l'ensemble des opérations auxquelles donne lieu l'exécution du marché, la créance détenue par le maître de l'ouvrage sur le titulaire de celui-ci ne saurait présenter un caractère certain et exigible et, par suite, faire l'objet d'un titre exécutoire en l'absence d'un tel décompte, même dans l'hypothèse d'une résiliation du marché. »

La cour administrative d'appel de Nancy avait déjà annulé, pour ce motif, un titre de pénalités émis par une commune alors qu'aucun décompte général n'existait (CAA Nancy, 4e ch., 2 avril 2024, n° 21NC00766). La commune soutenait qu'il est d'usage d'imputer des pénalités à titre provisoire, avant même le décompte. La cour a jugé cette pratique, à la supposer établie, sans incidence sur la règle.

Dans l'affaire de Douai, aucun décompte général n'avait été notifié, et le décompte tacite invoqué par la commune a été jugé non démontré. Le titre était donc exposé sur ce terrain aussi, indépendamment de toute renonciation.

Le piège : recevable ne veut pas dire gagnant

Le raisonnement vaut aussi à rebours, et c'est là que l'entreprise se perd souvent. La dispense de mémoire en réclamation concerne la seule recevabilité du recours contre le titre. Elle ne dit rien du fond. Or le décompte général a sa propre procédure.

Si la collectivité notifie un décompte général intégrant les pénalités et que le titulaire ne le conteste pas par un mémoire en réclamation dans les délais du CCAG, le décompte devient définitif. Il fige les comptes : la créance est cristallisée, et le titulaire est forclos à en rediscuter le montant. Le recours contre le titre émis ensuite restera recevable, mais il sera vidé de sa substance au fond.

L'arme est à double tranchant : dans l'affaire jugée à Nancy, c'est le décompte général devenu définitif sans pénalités qui a fait obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de l'entreprise. Le décompte définitif protège celui qui l'a verrouillé, qu'il soit acheteur ou titulaire.

Renoncer aux pénalités sans avenant, c'est possible

Sur le fond, la cour de Douai pose un principe simple : les pénalités sont une stipulation du contrat, et les parties peuvent la modifier d'un commun accord, sans formalisme.

« Il est toujours loisible aux parties de s'accorder, même sans formaliser cet accord par un avenant, pour déroger aux stipulations du contrat initial, y compris en ce qui concerne les pénalités de retard. »

L'avenant n'est donc pas une condition de validité de la renonciation : il n'en est que la preuve la plus sûre. La question devient probatoire. La cour s'appuie sur le mail de l'entreprise du 3 novembre 2021, envoyé en réponse à une sollicitation de la commune, décrivant un accord précis, et que rien au dossier ne dément. Elle en déduit, « en l'absence de contestation sérieuse sur la portée de cet accord », que la commune a renoncé aux pénalités. Le titre, privé de fondement, est annulé.

Portée et limites : ce qui n'a pas été jugé

L'autorité de chose jugée est ici circonscrite. La cour tranche que la commune a renoncé aux pénalités de retard prévues à l'article 6.3 du CCAP, et que le titre fondé sur ces pénalités doit tomber. Elle ne dit rien de plus.

Deux conséquences pour un conseil vigilant. D'une part, l'annulation d'un titre exécutoire sanctionne l'acte de recouvrement, non le droit sous-jacent : elle n'éteint pas, par elle-même, toute créance née du marché. D'autre part, tant que les comptes ne sont pas définitivement arrêtés, le décompte général reste à établir. La collectivité pourrait être tentée d'y imputer des sommes sur un autre fondement que les pénalités auxquelles elle a renoncé. La tentative serait fragile, avec un mail d'accord au dossier, mais l'arrêt ne la ferme pas. L'entreprise doit donc rester attentive au décompte, même après avoir gagné contre le titre.

Ce qu'il faut faire, côté entreprise et côté collectivité

Côté entreprise

• —Vérifier la date du titre. Émis avant tout décompte général, il est attaquable sur ce seul terrain, en plus des moyens de fond.
• —Mener les deux fronts. Attaquer le titre dans les deux mois, et contester par mémoire en réclamation tout décompte général qui intègre les pénalités.
• —Confirmer par écrit chaque accord oral. C'est ce qui a gagné ce dossier : un mail de synthèse envoyé juste après l'entretien, précis sur l'objet et la contrepartie.
• —Conserver les comptes rendus de chantier. Ils montrent comment les parties ont géré les délais et rendent crédible un accord ultérieur.

Côté collectivité

• —Passer par le décompte général. Les pénalités s'y inscrivent ; le titre vient ensuite, pour le solde.
• —Formaliser toute renonciation. Un avenant, ou à défaut un écrit signé fixant la période, le montant abandonné et la contrepartie. Un accord passé en réunion engage, même sans avenant.
• —Contredire immédiatement tout écrit inexact. Un mail de l'entreprise évoquant un abandon de pénalités appelle une réponse écrite sans délai. Le silence sera lu comme un accord.
• —Vérifier la cohérence du dossier avant d'émettre un titre. Un titre contredit par les propres comptes rendus de la collectivité est perdu d'avance.

Ces réflexes valent pour toute collectivité soumise au CCAG-Travaux. Replik Avocats les met en œuvre, depuis Lille, aux côtés des acheteurs publics comme des entreprises titulaires de marchés, en particulier dans le ressort de la cour administrative d'appel de Douai.

Questions fréquentes